Proteger la producción de alimentos es indispensable, pero no puede hacerse desconociendo la autonomía territorial ni sustituyendo las competencias que la Constitución entregó a municipios y distritos.
En el diseño constitucional de 1991, Colombia se definió como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. La premisa es sencilla: las decisiones que afectan directamente la vida, la economía, las costumbres y el modelo de desarrollo de una comunidad deben tomarse desde las instancias más cercanas al ciudadano. Por ello, los artículos 287, 311 y 313.7 de la Carta Política asignaron de forma clara a las autoridades locales la competencia exclusiva de planificar el territorio y definir los usos del suelo.
Bajo el propósito de garantizar la soberanía alimentaria y materializar la reforma agraria, el Gobierno de Petro desencadenó una silenciosa pero profunda reestructuración del poder territorial en Colombia.
Cimentó la reconfiguración legal e instrumental del suelo a través de la modificación realizada al artículo 10 de la Ley 388 por vía del artículo 32 de la Ley 2294, Plan Nacional de Desarrollo, el cual creó las denominadas Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) como determinantes de ordenamiento territorial de nivel 2. A través de esta figura, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) y el Ministerio de Agricultura se arrogaron la potestad de imponer rígidas zonificaciones y catálogos de usos prohibidos, compatibles y restringidos sobre áreas rurales y suburbanas.
Medidas regulatorias que traen consigo un costo severo sobre la seguridad jurídica, la iniciativa privada y la sostenibilidad fiscal de los municipios. Las decisiones del Gobierno de Petro prohíben usos productivos legítimos autorizados en los POT. Su efecto es la desvalorización de la tierra rural debido a las restricciones intempestivas que socavan el derecho a la propiedad privada y comprometen el recaudo de tributos locales esenciales como el impuesto predial o el impuesto de industria y comercio.
La protección de la producción de alimentos y la justicia rural no pueden construirse a costa de la descentralización.
El pasado 3 de septiembre, EL PAÍS publicó el artículo El Gobierno de De la Espriella empieza a desmontar una protección para un millón de hectáreas agrícolas, escrito por Sebastián Forero. Presenta las APPA como un mecanismo para proteger los mejores suelos agrícolas y deja de lado el debate sobre la descentralización en la definición del uso del suelo.
El núcleo del dilema radica en la usurpación de una competencia que la Constitución de 1991 reservó de forma exclusiva e inequívoca a las entidades territoriales: la regulación del uso del suelo. Conforme al artículo 313 numeral 7 de la Carta Política y a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT – Ley 1454 de 2011), corresponde a los concejos municipales y distritales clasificar el territorio y definir las actividades permitidas, restringidas o prohibidas dentro de sus jurisdicciones mediante sus Planes o Esquemas de Ordenamiento Territorial.
No obstante, resoluciones como la 161 de 2024 en el sur de La Guajira, la 266 de 2025 en Sopó o las resoluciones de 2026 en Antioquia y Tolima desbordan el marco legal de lo que debería ser una “determinante de ordenamiento”. En lugar de ofrecer guías orientadoras de nivel general, el Ministerio de Agricultura ha dictado directamente regímenes rígidos de uso del suelo, prohibiendo actividades como la minería, el comercio, la industria, el ecoturismo con infraestructura o la expansión urbana.
Al imponer qué se puede sembrar, construir o comercializar en miles de hectáreas rurales, el Gobierno de Petro redujo las alcaldías y concejos a subalternos suyos. Las entidades locales pierden la capacidad de planificar su propio modelo de desarrollo económico y social, quedando atrapadas en una red de determinantes donde el Ministerio de Agricultura impone una hoja de ruta productiva centralizada mediante “Planes de Acción” vinculantes.
Esta estrategia de recentralización fue más allá. Por un lado, mediante un despliegue reglamentario desmedido que invocó facultades transitorias, el anterior Ejecutivo emitió decretos estructurales sobre la reconfiguración territorial de las Entidades Territoriales Indígenas (ETI).
Actos como la creación de la Autoridad Territorial Económica y Ambiental (ATEA) para el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), al cual reconoce la capacidad de gobierno propio de igual jerarquía jurídica que la Constitución Política, o el reconocimiento de la condición de autoridad ambiental a las autoridades indígenas, o el derecho a ser parte en la distribución de recursos del sistema general de participaciones en cabeza de las ETI, son ejemplos de la transferencia de competencias ambientales, tributarias y de ordenamiento a autoridades paralelas sin deliberación política.
Decisiones sobre la estructura del Estado que fueron adoptadas por decreto y cuyo efecto es fragmentar la soberanía fiscal y normativa en decenas de municipios, generando la ocupación o afectación de millones de hectáreas y que generarán conflictos de competencias entre autoridades locales e indígenas. El resultado práctico para un municipio es la subordinación multinivel. El gobierno local debe acatar las órdenes del Ministerio de Ambiente y de Agricultura, al tiempo que queda desprovisto de competencia para decidir sobre áreas donde comunidades étnicas o campesinas ejercen jurisdicción o autogestión territorial avalada por el Gobierno Nacional. Crea áreas en las cuales la planificación municipal aprobada democráticamente en las urnas queda invalidada.
Por esas razones, el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 fue objeto de demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional. El cargo admitido por el Alto Tribunal es contundente: la reasignación o restricción de las competencias constitucionales de las entidades territoriales y del Congreso de la República en materia de ordenamiento territorial tiene reserva especial y únicamente puede realizarse mediante una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), aprobada con mayorías cualificadas y consenso político, y nunca mediante una ley ordinaria de Plan de Desarrollo ni a través de resoluciones ministeriales.
Lamentablemente, a pesar de que el artículo 32 del Plan de Desarrollo fue demandado desde el año 2024, la Corte Constitucional lleva más de un año con el proceso suspendido. Mientras la justicia constitucional está en suspenso, los municipios sufren la inseguridad jurídica y el ahogo normativo.
Ante el silencio de la Corte Constitucional, los alcaldes, concejales y gremios regionales de los municipios afectados motivaron al Congreso de la República a actuar. Promovieron un proyecto de ley que busca corregir de raíz la violación a la autonomía territorial y derogar de manera expresa el artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo (Ley 2294 de 2023).
Por eso, debe reconocerse la decisión del Gobierno de Abelardo de la Espriella de avanzar en el desmonte de las APPA. Proteger la producción de alimentos es indispensable, pero no puede hacerse desconociendo la autonomía territorial ni sustituyendo las competencias que la Constitución entregó a municipios y distritos. Corregir esa recentralización es un paso en la dirección correcta.
